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吕忠梅

吕忠梅,全国政协社会和法制委员会驻会副主任,清华大学法学院兼职教授
湖北武汉人,在职研究生学历,法学博士学位,教授。1991年8月加入农工党。主要研究方向为环境资源法、经济法,主持国家哲学社会科学基金重大项目、教育部哲学社会科学重大项目等国家级、部省级科研项目近20项,主持国际国内合作科研项目10余项,发表科研成果近600万字。

从长江立法看生态环境工作的复杂性


十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,把生态文明建设写入宪法。到目前为止中国已经有环境保护方面和资源的立法32部。环境立法进入风险控制阶段,由过去的质量管理进一步到环境的风险管理,明确提出要控制生态风险和公众健康风险。

生态环境的保护怎么和立法、和绿水青山就是金山银山联系起来?资源开发利用的法律,要加进去生态环境保护的内容,全国人大常委会正在制定民法典的分则,要在物权法、合同法、侵权行为法,甚至人格权法,要把保护环境的要求和内容写进去。环境立法要进一步体系化,消除过去法律之间的不衔接或者不完善的地方。

长江流域面临着一个重大的问题,就是流域的生态环境问题,归结为几个方面:第一,流域整体性保护不足,生态系统退化趋势在加剧。第二,水污染排放量大,治理水平有待于提高。第三,资源开发和保护的矛盾非常突出,长江资源环境严重透支。第四,环境风险的隐患非常多,饮水安全保障的压力大。第五,产业结构和布局不合理,绿色发展相对不足。第六,相关法律制度碎片化,没有形成有效的治理体系。

为什么要给长江专门制定一部法律?为长江立法,必须解决好几个问题:一是生产生活和生态保护的关系;二是上下游左右岸的关系;三是地区行业部门的关系。

要制定长江法必须要解决好三个关系:第一个问题是开发利用和保护,到底应该如何排序;第二个就是流域和区域之间、区域和区域之间,是怎么样的关系。第三个,既有的制度和新的制度之间,应该是一种什么样的承接关系,这里面涉及长江保护法必须要解决三个价值取向的排序问题:水安全问题、水公平问题和长江流域水资源的可持续发展问题。

长江法如何来制定?第一,立法定位。应该是以流域资源保护为核心的一部立法,它要保护的是以长江这个流域为载体的所有的流域的资源。第二,立法空间。在法律层级流域立法在中国是没有的,这是一个新的法律。第三,立法的思路。长江保护法只解决流域性的问题。第四,应该采取综合立法的模式。

生态环境与可持续发展,如何在立法层面做好保障,目前还面临非常大的挑战或难点,就是如何将现有的行政管理体制和法律相适应?是从生态环境保护的大自然需要进行立法,还是依托现有行政管理体制进行管理性质立法,都面临极大的难点,需要加快立法,但是立法又不能率先在法律保障层面解决问题的话,应该改变现有的行政管理体制。